Pagamento por serviços ambientais (PSA) ganha regras, mas ainda busca escala

Preservar uma nascente, conservar a biodiversidade, recuperar o solo ou manter uma floresta em pé gera benefícios que ultrapassam os limites de uma propriedade. O pagamento por serviços ambientais (PSA) procura atribuir valor econômico a esses resultados, remunerando produtores rurais, comunidades ou organizações que mantêm, recuperam ou melhoram os serviços prestados pelos ecossistemas.

Instituída pela Lei nº 14.119, de 2021, a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais ganhou regulamentação mais detalhada em junho de 2026, com a publicação do Decreto nº 13.018. O novo marco define salvaguardas socioambientais, amplia as exigências para os contratos, estabelece a governança do programa federal e indica possíveis fontes de recursos. Ao mesmo tempo, deixa para atos posteriores pontos relevantes, como o funcionamento do Cadastro Nacional de PSA e a regulamentação dos incentivos tributários.

A lógica do instrumento é resumida pelo princípio do “protetor-recebedor”: quem produz um benefício ambiental de interesse coletivo pode receber uma contrapartida. A advogada Fernanda A. Tanure, sócia da área de Ambiente, Clima e Mineração do BMA Advogados, relaciona esse princípio aos conceitos de usuário-pagador e poluidor-pagador. Enquanto quem utiliza um recurso natural ou causa impactos negativos deve arcar com os respectivos custos, quem abre mão de uma atividade permitida para conservar um serviço ecossistêmico pode ser remunerado.

A remuneração pode ser monetária ou ocorrer por meio de assistência técnica, transferência de conhecimento e outros mecanismos. No campo, o PSA abre possibilidades ligadas à conservação da água e do solo, à biodiversidade, à retenção de carbono e aos sistemas agroflorestais e agrossilvipastoris.

Para Fernanda, uma das principais oportunidades está na criação de uma fonte complementar de renda. “O agronegócio brasileiro já é muito tecnológico, mas tem uma janela de oportunidade de diversificação de receita”, afirma. O agricultor poderia ser remunerado não apenas pelo que produz, mas também por práticas que deixa de adotar ou por benefícios ambientais que passa a gerar. O instrumento também pode ser articulado com crédito rural, assistência técnica e incentivos fiscais.

Mais segurança para os contratos

Embora programas de PSA já existam em estados, municípios e iniciativas privadas, a ausência de uma regulamentação federal mais específica ainda gerava cautela entre potenciais investidores e empresas. Marina Monné, sócia e gerente de Carbono da consultoria ECCON Soluções Ambientais, avalia que o decreto reduz parte dessa incerteza ao detalhar elementos mínimos dos contratos.

Entre as exigências estão a descrição das atividades e dos resultados esperados, a localização georreferenciada da área, os indicadores e a periodicidade do monitoramento, a remuneração, o prazo de vigência e as regras para descumprimento e transferência do imóvel.

“Temos agora um mínimo um pouco mais concreto de um instrumento muito necessário para avançar, que é o contrato. Com lei, decreto e contrato, entendo que o mercado vai se destravar muito mais do que estava antes”, afirma Marina.

Outro avanço foi o detalhamento das salvaguardas socioambientais. Os projetos deverão evitar danos ao meio ambiente e às comunidades, prevenir ou não intensificar conflitos fundiários, assegurar transparência na gestão dos recursos e na repartição de benefícios e respeitar os direitos de povos indígenas, comunidades quilombolas e populações tradicionais.

Esses cuidados são importantes porque os serviços ecossistêmicos não seguem as divisões formais das propriedades. Uma iniciativa voltada à água ou à biodiversidade pode afetar áreas vizinhas e envolver diferentes grupos. Por isso, observa Marina, os projetos precisam identificar quem contribui para os resultados e como os benefícios serão compartilhados.

Adicionalidade e áreas protegidas

Um dos debates mais sensíveis diz respeito à adicionalidade — isto é, à exigência de que o pagamento gere proteção ou melhoria ambiental que vá além do que ocorreria sem o incentivo. Em sua formulação mais estrita, os recursos públicos deveriam remunerar quem conserva além da obrigação legal, e não simplesmente quem cumpre o que a legislação já determina.

A discussão ganha complexidade no caso das Áreas de Preservação Permanente (APPs) e das Reservas Legais. O decreto exclui da lista de ações elegíveis ao Programa Federal de PSA a recuperação e a recomposição de áreas degradadas quando se tratar de APP ou Reserva Legal. Para Marina, essa restrição entra em tensão com a Lei do PSA e com o Código Florestal, que admitem instrumentos de apoio financeiro para a recuperação dessas áreas.

“Consideramos que é contraditório com a própria lei que o decreto está regulamentando e com outros marcos legais”, diz. Em sua avaliação, a divergência pode gerar questionamentos jurídicos e deveria ser esclarecida em normas posteriores.

Fernanda observa que, em princípio, a adicionalidade pressupõe ir além da obrigação legal. Mas defende que a análise considere a realidade brasileira, marcada por déficits de conservação e restauração, especialmente em áreas de nascentes e margens de cursos d’água. Para ela, o apoio financeiro pode tornar efetiva uma proteção que muitas vezes existe apenas formalmente, além de compensar produtores por restrições de uso da propriedade características da legislação brasileira.

“Não dá para olhar apenas a letra fria da lei. É preciso avaliar se os resultados ambientais pretendidos estão efetivamente sendo entregues e em que medida um incentivo econômico pode acelerar ou ampliar esses resultados”, afirma. O desafio, segundo ela, é definir critérios capazes de direcionar os recursos para áreas prioritárias, comprovar os ganhos ambientais e evitar que o PSA se transforme em pagamento sem resultado adicional.

Monitoramento sem excluir os pequenos

Medir os benefícios gerados é indispensável para determinar valores, verificar o cumprimento dos contratos e atrair financiadores. O problema é que sistemas sofisticados de monitoramento podem elevar os custos e afastar agricultores familiares, pequenos produtores e comunidades tradicionais.

Fernanda defende uma combinação de sensoriamento remoto, apoio do poder público, participação de associações e envolvimento das empresas compradoras. Grandes companhias também têm interesse em apoiar a rastreabilidade dos pequenos produtores dos quais dependem.

A padronização dos dados, acrescenta, é essencial para o investimento privado. “Se você não sabe o resultado que vai dar, é muito difícil investir. E, se não consegue medir, fica difícil estabelecer valores”, diz Fernanda.

Marina considera o monitoramento o principal mecanismo de integridade dos projetos. Ele deve demonstrar se o serviço continua sendo prestado, justificar a remuneração e impedir a dupla contagem. Uma mesma área pode abrigar, por exemplo, um projeto de carbono e outro de biodiversidade, desde que cada pagamento corresponda a um benefício distinto. “Você pode ter dois projetos na mesma área, desde que eles estejam remunerando serviços ambientais diferentes”, ressalta.

O contrato também precisa prever interrupções causadas por incêndios, chuvas extremas, desapropriação ou outros eventos fora do controle das partes. A remuneração deve acompanhar o serviço efetivamente prestado, e os riscos precisam ser distribuídos previamente. Como as obrigações vinculadas ao imóvel acompanham a propriedade em caso de venda, a negociação exige diligência e comunicação ao novo proprietário.

A responsabilidade ambiental também pode alcançar quem financia os projetos. Marina observa que há entendimento dos tribunais de que financiadores podem responder por danos ambientais relacionados às iniciativas que apoiam. Ela ressalva, porém, que a responsabilização pressupõe dano, e não um simples descumprimento contratual. “Precisa acontecer um dano”, resume. Por isso, recomenda que o financiador conheça o projeto, avalie a capacidade técnica e financeira dos responsáveis e exija relatórios periódicos.

O caminho para ganhar escala

Apesar dos avanços, ambas as especialistas apontam o Cadastro Nacional de PSA como uma das principais pendências. Sem uma base operacional e padronizada, torna-se mais difícil conhecer os projetos em andamento, comparar metodologias, evitar sobreposições, medir resultados e dar segurança aos investidores. O decreto prevê que o cadastro será regulamentado posteriormente pelo Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima.

Também ficou para uma etapa seguinte a regulamentação dos incentivos tributários previstos na lei. A definição é relevante porque os projetos têm custos de estruturação, monitoramento, assistência técnica e verificação. A desoneração pode liberar recursos para essas atividades e melhorar a viabilidade econômica das iniciativas.

Para ganhar escala, será necessário ampliar as fontes de financiamento, reduzir os custos dos projetos e disseminar tecnologias e metodologias acessíveis. Marina destaca que a experiência prática tende a tornar as análises mais rápidas e baratas, enquanto fóruns como o Observatório do PSA podem aproximar especialistas, empresas, sociedade civil e poder público.

Fernanda ressalta que o país não parte do zero: já existem programas voltados à conservação de mananciais, ao manejo sustentável, à remoção de lixo no mar e à proteção de espécies e ecossistemas. “O Brasil já possui experiência em PSA. O desafio agora é ampliar a escala dessas iniciativas e adotar mecanismos que permitam mensurar seus resultados com segurança e transparência”, afirma. Para a advogada, “não podemos analisar o PSA de forma isolada. Sua regulamentação, a Taxonomia Sustentável Brasileira e a Reforma Tributária fazem parte de uma agenda convergente de fortalecimento das finanças sustentáveis e de incentivo a atividades com benefícios ambientais mensuráveis”.

Se as lacunas forem enfrentadas, o PSA poderá ocupar um espaço complementar às políticas tradicionais de fiscalização e punição e projetar o Brasil como referência internacional. Marina observa que, embora existam experiências de pagamento por serviços ambientais em outros países, a estrutura brasileira se destaca pela abrangência da política e pelo modelo de governança. O avanço dependerá, porém, da consolidação de projetos e da demonstração de resultados.

“Quando o PSA estiver bastante avançado, com diversos projetos, poderemos dizer que o Brasil criou um verdadeiro instrumento de incentivo. Estamos saindo do comando e controle estrito e caminhando para uma ferramenta de indução de comportamento, gerando realmente uma economia da natureza”, diz Marina. Para ela, a mudança permite que a conservação deixe de ser vista apenas como obrigação ou custo e passe a ser reconhecida como fonte de benefícios econômicos e ambientais — uma experiência que poderá servir de exemplo para outros países.